La victoire surprise de Benoît Hamon lors de la primaire de gauche a contribué à installer le revenu universel dans le débat public. Le candidat du PS étant persuadé de la pertinence de son idée mais confronté à la nécessité de rassembler largement autour de sa candidature, il a invité quelques économistes réputés à rejoindre son équipe de campagne pour affiner sa proposition. En l’occurrence, c’est aux cosignataires de la tribune publiée par Le Monde le 25 janvier 2017, emmenés par Thomas Piketty, que le candidat a confié la mission délicate de sortir son Revenu Universel d’Existence (RUE) de la caricature d’utopie infinançable où il semblait stagner.

L’économiste Julia Cagé est désormais aux commandes du projet du candidat, pour un bel exercice de synthèse. Beaucoup de militants du revenu de base ont moyennement apprécié ce qu’ils ont compris comme un revirement, voire un abandon du projet d’un revenu inconditionnel universel. Mais cette réaction spontanée est excessive, sous-estimant la nécessité politique de dessiner une voie concrète et réaliste menant à l’instauration progressive du revenu universel de leur rêve.  Car malgré les discours et écrits chaleureux de certains défenseurs optimistes de l’idée, le revenu d’existence constitue un bouleversement profond, dont l’instauration nécessitera une série de réformes : impôts, systèmes de protection sociale, politique familiale, cotisations sociales… Ce projet hautement désirable est techniquement compliqué. Saluons plutôt l’émergence de propositions concrètes, portées par un candidat majeur à l’élection présidentielle, permettant d’avancer vers la cible ultime.

Pour autant, il est légitime d’interroger la pertinence du projet qui nous est proposé par l’équipe de Benoît Hamon depuis ce mois de mars. Est-il une voie crédible vers l’instauration à terme d’un revenu universel d’existence ? Ses modalités permettront-elles de progresser facilement vers notre cible ? Ou est-ce une impasse ? Ce projet a-t-il un objectif différent, dissimulé sous le terme à la mode de « revenu universel » ?

Nous conclurons en proposant des voies alternatives, en particulier concernant la réforme des aides au logement.

1 – Le projet présenté par Julia Cagé est intéressant

La phase initiale du projet parait modeste. Il ne s’agit en somme que d’un rapprochement du RSA Socle et de la Prime d’activité, étendus à 600 euros, dès 18 ans et pour les salaires inférieurs à 1,9 SMIC. Exprimée ainsi, la chose parait simple, mais la complexité des mécanismes actuels est telle qu’une explication technique est indispensable pour percevoir l’ampleur réelle du changement.

La première caractéristique est l’individualisation de la prestation. L’évaluation du droit à la prestation ainsi que son montant semblent être calculés pour chaque adulte individuellement. Nous espérons l’abandon du dogme des échelles d’équivalence, qui fait qu’aujourd’hui un couple au RSA ne perçoit que 1,43 fois le montant alloué à une personne seule[2], ce qui décourage la cohabitation des plus modestes de notre société. D’après les informations diffusées sur le site du candidat, il semblerait que pour les couples mariés ou pacsés, qui constituent un même foyer fiscal, la somme des ressources des partenaires est divisée par deux pour calculer le droit et le montant de chacun au RUE.

Un choix délicat doit être fait sur le cas des concubins, qui partagent une vie commune sans être ni mariés ni pacsés. Les règles d’attribution du RSA les obligent à une déclaration commune de ressources. Là, on semble admettre que le concubin d’une personne ayant des revenus élevés pourra légitimement prétendre au RUE. Sur ce point précis, le RUE s’exposerait aux critiques qui ont fini par enterrer la Prime pour l’Emploi. Si ceci est confirmé, nous ne pourrons que saluer l’audace des concepteurs de ce RUE, qui acceptent ce risque en affirmant la primauté du principe d’individualisation qui apporte une liberté réelle aux personnes de s’associer comme elles l’entendent, sans conséquence économique défavorable.

La deuxième caractéristique du RUE est qu’il cohabite avec l’impôt sur le revenu. De facto, cela revient à compliquer un peu le calcul de l’impôt sur le revenu en instaurant un seuil de 2.812 euros mensuels (soit 1,9 SMIC brut) au-dessus duquel le calcul actuel de l’impôt est maintenu, mais en-dessous duquel un nouveau mécanisme est instauré. La formule en est simple :

Impôt RUE = Σ revenus individualisés x 27,4% – 600 €

Il est facile de montrer que cette formule de calcul aboutit à un résultat positif (on paye un impôt au fisc) lorsque les revenus sont supérieurs à 2.190 euros (soit environ 1,4 SMIC brut). En dessous de ce seuil, le résultat est négatif : la personne reçoit effectivement une allocation RUE, qui atteint 600 euros lorsque les revenus (de l’individu ou du couple) sont nuls.

Certains s’offusquent de cette double formulation pour le calcul de l’impôt, qui partitionnerait la population en deux groupes, évoquant une possible censure par le Conseil Constitutionnel. Cette critique ne nous parait pas fondée, si nous établissons un parallèle avec les impôts cédulaires (dont la CSG) qui sont calculés différemment selon la nature des revenus, ou le calcul des prestations de chômage selon deux formules différentes en fonction du niveau du salaire journalier de référence.

Le troisième changement tient à l’évolution des ressources prises en compte pour le calcul de la prestation (au taux de 27,4%). Les revenus d’activité sont actuellement soustraits à 100% du RSA Socle et à raison de 38% pour le calcul de la Prime d’activité. Ce nouveau taux de 27,4% prolonge l’effet redistributif du RUE vers les revenus médians. Autre changement important, les aides au logement (APL) étaient déduites à hauteur d’un montant forfaitaire (fonction du nombre  de personnes dans la famille) alors qu’elles sont maintenant réduites de 27,4%. Ainsi, un célibataire sans revenu percevant une allocation logement de 300 euros recevrait [600 – 300 x 0,274 =] 518 € de RUE. Aujourd’hui, il perçoit 472 € de RSA (une fois déduit le forfait logement). Dans ce cas, le RUE représente un gain de 46 € mensuels par rapport au RSA.

Nous ne savons pas comment seraient pris en compte les autres revenus, en particulier les pensions de retraites, allocations chômage, loyers et autres revenus financiers. Benoît Hamon et Julia Cagé clarifieront peut-être cela dans les prochaines semaines.

2 – Limites et ambiguïtés du nouveau projet de Benoît Hamon

Si le gain est assez limité pour les personnes seules bénéficiant actuellement du RSA et de la prime d’activité, les couples amélioreraient significativement leur situation. Si l’individualisation du RUE est confirmée, avec la même aide au logement de 300 €, un couple recevrait 1.118 € de RUE, à comparer aux 677 € de RSA actuels. Ce gain de 440 € serait conséquent, quasiment dix fois celui calculé (plus haut) pour une personne seule. Si l’individualisation n’est pas confirmée, le couple ne recevrait que 818 €, soit seulement 118€ de plus qu’aujourd’hui.

Les bénéficiaires de l’ASS ou de l’AAH verraient une augmentation importante de leurs ressources. Par exemple, un célibataire bénéficiaire de l’ASS (488 € par mois) ne percevant pas d’aide au logement recevrait un RUE de 466 €, ce qui doublerait quasiment ses ressources. On se demande alors pourquoi le RUE remplace le RSA mais s’ajoute à l’ASS et à l’AAH. La note publiée récemment par le Conseil d’Analyse Économique apporte une réponse nettement plus satisfaisante sur ce point.

Par ailleurs, qu’en serait-il du supplément de RSA calculé en fonction des enfants à charge ? L’articulation du RSA et des allocations familiales est actuellement compliquée. Nous restons en attente d’une explication sur la solution proposée.

Enfin, l’impôt sur le revenu actuel prend en compte les couples, particulièrement lorsque leurs revenus sont dissymétriques, par le mécanisme du « quotient conjugal ». Pour les enfants, le dispositif « quotient familial » réduit également l’impôt des parents, et ce plus fortement à partir du troisième enfant. Comment cela évoluerait-il dans le projet de Benoît Hamon et Julia Cagé ?

Ces quelques questions ne sont pas marginales. Elles concernent des aspects majeurs de notre système redistributif, intrinsèquement liés aux règles de calcul du RSA ou de l’impôt sur le revenu, qui sont significativement modifiés par le projet du candidat. Les explications apportées jusqu’à présent sont insuffisantes pour décrire une réforme dont beaucoup d’aspects restent encore dans l’ombre.

Plus fondamentalement encore, les observateurs ont noté une caractéristique inattendue du nouveau projet : le RUE devrait impérativement être calculé directement sur la fiche de paye du salarié, au même niveau que l’impôt sur le revenu, nécessairement prélevé à la source. Pour les personnes sans revenus d’activité, il conviendrait par contre de créer un « bulletin de revenu universel ». Cette dichotomie dans l’administration du dispositif au quotidien est surprenante. Pourquoi l’introduire pour un mécanisme qui a vocation à l’universalité, par sa dénomination même ?

La réponse est apportée par la lecture de la tribune collective publiée sur le blog de Thomas Piketty le 25 janvier. Il y écrit que « le véritable enjeu est de lier la question du revenu universel à celle de la réforme fiscale et du salaire juste ». Il semblerait donc que l’objectif réel des conseillers de Benoît Hamon soit double :

  1. Poser les bases d’une réforme de l’impôt sur le revenu, une fois prélevé à la source, qu’il s’agit de combiner avec une CSG progressive ;
  2. Revaloriser les bas salaires (net) en injectant des aides publiques directement sur la fiche de paye.

Pourquoi pas. Mais il faudrait clarifier la hiérarchie des objectifs.

3 – Une voie plus robuste vers le Revenu d’Existence

L’Association pour l’Instauration d’un Revenu d’Existence approfondit depuis 28 ans la réflexion sur ces thèmes, ce qui nous a permis de définir les quatre principes qui guident nos propositions.

  • Principe 1 : Chacun contribue financièrement à proportion de ses moyens.
  • Principe 2 : Chaque membre de la communauté se voit garanti l’accès aux quatre droits fondamentaux : éducation, santé, logement, subsistance.
  • Principe 3 : Aucun mécanisme n’est un obstacle à la participation de chacun à une activité rémunérée.
  • Principe 4 : Aucune génération ne vit aux dépens de la suivante. L’équilibre budgétaire est impératif.

Ce cadre étant posé, nous privilégions le chemin le plus court et efficace pour l’instauration d’un Revenu d’Existence. Notre premier principe nous incite effectivement à proposer une grande réforme fiscale, rassemblant les prélèvements actuels sur le revenu en une politique fiscale cohérente. Il s’agit de réunir l’impôt sur le revenu, les cotisations sociales non contributives – CSG, cotisation aux allocations familiales et à la prestation universelle maladie, etc – et diverses interventions de l’Etat ayant un impact redistributif, en particulier la réduction Fillon sur les cotisations patronales.

Pourquoi la feuille de paye des salariés devrait-elle être le lieu de calcul de l’impôt ? Notre troisième principe nous incite à la plus grande méfiance face à cette proposition qui complique la relation entre les employés et leurs employeurs. Demander aux entreprises de gérer la complexité fiscale de notre pays nous parait constituer une désincitation peu souhaitable. Existe-t-il une autre voie pour rapprocher et mettre en cohérence les divers prélèvements sur les revenus des ménages ?

La Déclaration Sociale Nominative (DSN) permet de communiquer à l’administration fiscale l’information sur les salaires versés au cours du mois précédent. Cette avancée technique n’est pas fortuite. Elle contribue à une modernisation continue de nos processus administratifs, utilisant la généralisation de systèmes d’information interconnectés, pour un meilleur service aux citoyens et une plus grande efficacité de l’Etat.

La DSN met donc le fisc en capacité de calculer chaque mois l’impôt relatif au mois écoulé, d’interagir directement et automatiquement avec la banque de chaque foyer fiscal, en prélevant les impôts dus ou versant les crédits d’impôt remboursables. La moitié environ de la population a adopté la déclaration en ligne de ses revenus, pré-remplie par l’administration fiscale à partir des données collectées par diverses administrations[5]. La grande majorité des assujettis a déjà opté pour le prélèvement automatique et plus de 70% a même choisi la mensualisation de l’impôt. La tendance de fond est celle d’une généralisation d’un calcul mensuel automatique par l’administration fiscale, couplé avec un prélèvement également automatique vers le 15 de chaque mois sur le compte bancaire de chaque foyer fiscal.

Très concrètement, la DSN permet une simplification radicale de la fiche de paie, débarrassée de toutes les opérations de nature fiscale ou redistributive, transformée comme suit pour un salarié au SMIC :

fiche_paye_simplifie

Seules les cotisations sociales contributives, versées par l’employeur à l’URSSAF, demeurent. Toutes les autres lignes de la feuille de paie actuelle sont transformées en impôt calculé et prélevé directement par l’administration fiscale auprès des ménages. Dans ce tableau ci-dessus, au niveau du SMIC, le niveau du salaire net est inchangé, ainsi que le super-brut. Les notions de « salaire brut » ou de « net imposable » disparaissent purement et simplement, le montant effectivement versé au salarié devenant la base du calcul des cotisations sociales contributives « patronales » (avec un taux ajusté).

Via la DSN, l’administration fiscale obtient chaque mois le montant du montant net versé au salarié, qu’elle agrège avec les autres informations dont elle dispose pour le foyer fiscal, lui permettant de réaliser le calcul des prélèvements dus, dont elle déduit le Revenu d’Existence de chaque membre du foyer fiscal.

Dans notre simulation du Revenu d’Existence pour l’année 2016, publiée dans le volume II de LIBER, une proposition réaliste, le montant calculé est de 480 € par adulte, de 270 € entre 14 et 18 ans, de 200 € en dessous de 14 ans. Ceci est équilibré avec un prélèvement de 23% au premier euro.La microsimulation nous a permis de calculer que la masse des transferts entre les contributeurs nets et les bénéficiaires nets est de l’ordre de 96 Md€.

Pour un célibataire au SMIC, l’intervention fiscale se traduit alors par le calcul suivant :

impots_simplifie

La ligne « Revenu d’Existence » est l’équivalente de la formule proposé par le projet de Benoît Hamon, en remplaçant 600 € par 480 € et 27,4% par 23%.

La ligne « CSG-Santé » remplace une partie de la CSG actuelle et des cotisations finançant le système de santé (hors indemnités journalières qui sont financées par une cotisation sociale contributive sur le tableau précédent).

La ligne « prélèvement complémentaire » finance la politique publique d’aide au logement, l’aide aux handicapés, la dépendance et d’autres interventions à caractère social. Nous ne nous prononçons pas sur la nature de ce prélèvement de 30 Md€, mais nous marquons une préférence pour une taxation du patrimoine.

4 – L’épineuse question de l’aide au logement

La politique du logement est un domaine où l’action de l’Etat est la plus controversée. Les moyens d’interventions sont variés et leurs effets ambigus.

  1. Le Droit au logement opposable (DALO), s’il est excellent dans son principe – faire obligation aux pouvoirs publics de proposer une solution de logement à chacun – n’a pas les moyens de son ambition, ce qui se traduit par une accumulation de demandes insatisfaites.
  2. Les aides personnelles au logement sont absorbées par les augmentations de loyers des propriétaires, ce qui augmente la dépense publique sans améliorer la situation des ménages en difficulté.
  3. Un biais fiscal important décourage la mise en location des biens immobiliers par leurs propriétaires.
  4. La mobilité des occupants de logements sociaux est freinée.
  5. Le calcul des taxes foncières n’est pas aligné avec la valeur réelle des biens immobiliers.

Une idée en vogue consiste à éliminer le deuxième dysfonctionnement en forfaitisant l’aide au logement et l’agrégeant avec le revenu universel. Cette proposition n’est pas convaincante, car loger une famille est une opération compliquée qui ne se résume pas à augmenter (modérément) son budget.

Nous avons vu plus haut que le projet de Benoît Hamon et Julia Cagé propose de modifier l’interaction entre le RSA et l’APL en intégrant le montant de l’aide au logement dans le calcul des ressources déduites à hauteur de 27,4% du montant du RUE. Nous avons vu que pour un célibataire percevant une APL de 300 €, ceci ramène le niveau du RUE de 600 € à 518 €. Ce montant n’est pas très éloigné de celui de notre Revenu d’existence, calculé à 480 € pour l’année 2016. Mais nous considérons que l’aide au logement doit être totalement dissociée du Revenu d’existence, s’y ajoutant avec des règles d’attribution et de calcul propres, fonctions de la configuration du ménage, de son implantation géographique et de ses contraintes particulières.

Au fond, il est nécessaire d’étendre la réflexion aux cinq dysfonctionnements identifiés, plutôt que tenter de traiter individuellement chacun d’entre eux. Ceci nous conduit à proposer d’inverser radicalement la logique de la politique du logement en France. Nous envisageons donc trois réformes complémentaires :

  1. Instaurer un service public du logement « en nature » où le bénéficiaire contribue à hauteur de 25% de ses revenus imposables[6]. Très concrètement, ceci consiste à donner au DALO les moyens de son ambition. Toute demande d’aide personnelle au logement serait de fait une demande de logement social, à un prix déconnecté de celui du marché. L’administration serait alors en charge de réaliser l’adaptation, en percevant un quart (à étudier) des revenus de la famille bénéficiaire, tout en payant directement le propriétaire (public ou privé) du logement au prix du marché.
  2. Envisager par ailleurs une aide au logement forfaitaire (quérable) de l’ordre de 100€ mensuels par ménage. Ceci complèterait le Revenu d’existence pour aider chaque ménage à faire face aux coûts d’équipement et aux charges qui pèsent aussi bien sur les locataires que sur les propriétaires.
  3. Taxer la détention immobilière (net de dette) à un taux d’environ 1% par an. Ceci remplacerait en particulier la taxe foncière, les droits de mutation et l’imposition des revenus fonciers. Cette réforme a été présentée récemment par Alain Trannoy.

Une étude approfondie est nécessaire pour définir une politique du logement efficace en France. Cette démarche est complémentaire de notre combat pour l’instauration d’un revenu d’existence.

Conclusion

Le projet formulé par Benoît Hamon et Julia Cagé a l’immense mérite de présenter à l’ensemble de la population la combinaison de trois ingrédients indispensables, que trop peu de promoteurs d’un revenu universel savent agencer : un revenu d’existence individuel, une réforme fiscale, une réforme de la fiche de paye. Il manque une clarification de la politique familiale et de l’aide au logement. Par ailleurs, le non bouclage budgétaire de ce projet est problématique, inacceptable selon le quatrième principe éthique de l’AIRE.

Dans une période électorale, il est impossible d’approfondir cette proposition sur les plateaux TV, du fait de la technicité redoutable des questions qui émergent. L’Association pour l’Instauration d’un Revenu d’Existence est toujours prête à contribuer à toute réflexion sérieuse sur cette question, en ouvrant des options alternatives. Car l’enjeu qui nous rassemble est fort : il s’agit de définir collectivement comment répondre efficacement aux défis de la pauvreté, de l’emploi et de l’émancipation de l’individu, pour un 21ème siècle apaisé.

Marc de Basquiat
6 avril 2017


[2] Après soustraction du forfait logement (92% des cas)

[5] Un quart de la population résistera probablement à Internet – principalement les catégories les moins actives – et continuera longtemps à vérifier sur papier le formulaire pré-rempli.

[6] Cette proposition est inspirée du fonctionnement du logement social québécois.

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