Réponse AIRE à Terra Nova sur sa « Contribution à la réforme des minima sociaux » publiée le 30 novembre 2016.

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L’année 2016 aura été féconde en réflexions sur l’avenir des minima sociaux. Après l’excellent rapport présenté par Christophe Sirugue le 18 avril, la note navrante émise par la Fondation Jean Jaurès le 22 mai, le remarquable état des lieux présenté par la mission d’information du Sénat sur le revenu de base le 19 octobre, la fondation progressiste Terra Nova a publié fin novembre sa propre vision pour l’avenir des minima sociaux.

Ce même jour a été endeuillé par la disparition de Lionel Stoleru, père du RMI, dont le livre Vaincre la pauvreté dans les pays riches (1974) est toujours d’une brûlante actualité. Il aurait certainement eu à cœur de réagir officiellement à la lecture de ce rapport, ainsi que nous l’avons fait de concert lors des rapports précédents. Notre réaction à la proposition Terra Nova s’inspire de cet héritage, mais reconnaissons que Lionel Stoléru aurait certainement su mieux la formuler, avec son talent particulier.

Cette note est un peu technique, mesurant les convergences et divergences entre le rapport Terra Nova et la proposition LIBER que nous avons publiée en partenariat avec GenerationLibre. Nous voulons surtout retenir que Terra Nova prend acte avec justesse des difficultés induites par les minima sociaux actuels et envisage des évolutions bienvenues : regroupement de 9 minima sociaux en un seul, individualisation du montant alloué (en remettant en cause le dogme des échelles d’équivalence), forfaitisation de la prise en compte de l’enfant, automatisation du versement, lien avec une réforme fiscale, séparation franche de l’aide au logement, recentralisation du financement et de la gestion.

Si ces points de convergence sont majeurs, nous devons également mentionner des écarts importants sur quelques points, que nous discuterons dans la perspective de nos propres travaux. Le rapport Terra Nova ne dissimule pas les divergences qui sont apparues sur plusieurs thèmes entre participants du groupe de travail lors de ses travaux préparatoires. Cette transparence – toute à l’honneur de ce collectif – illustre le chemin qui reste à parcourir pour définir une cible partagée parmi les « progressistes ». Le consensus obtenu en 1988 à l’Assemblée Nationale sur le projet de RMI préparé par Lionel Stoléru et Michel Rocard nous montre la voie à suivre, celle d’une réforme qui dépasse les clivages partisans pour inventer une cible satisfaisant les aspirations légitimes de tout un pays.

Minimum décent versus LIBER – en synthèse

Avant de discuter le détail de la proposition Terra Nova, nous en présentons une première grille d’analyse, mettant en regard les caractéristiques du schéma LIBER.

Caractéristiques des prestations

Minimum décent

LIBER

Nombre d’années de résidence régulière en France nécessaires à l’octroi de la prestation

Oui

Oui

Fusion des minima sociaux

Oui

Oui

Maintien à part de l’allocation demandeur d’asile (ADA)

Oui

Oui

Montant mensuel de l’allocation par adulte

750€

500€

Compléments conditionnels (environ 300€) permettant de maintenir le niveau actuel de l’ASPA et de l’AAH

Non

Oui

Complément conditionnel pour familles monoparentales

Oui

Oui

Maintien des aides personnelles au logement, séparées

Oui

Oui

Maintien des aides locales

?

Oui

Maintien des assurances sociales contributives : retraite, chômage, indemnités journalières…

Oui

Oui

Maintien de la sécurité sociale (santé)

Oui

Oui

Fiscalisation du financement du système de santé

Non

Oui

Possibilité de perdants parmi les plus pauvres

Oui

Non

Mécanismes de compensation pendant la transition

Oui

Non

Individualisation du droit à l’allocation (les revenus du conjoint ou concubin n’interviennent pas dans le calcul)

Non

Oui

Individualisation du montant alloué

Oui

Oui

Droit à l’allocation complète dès 18 ans

Oui

Oui

Forfaitisation de l’aide par enfant (avant 18 ans)

Oui

Oui

Taux marginal de prélèvement

100%

Inférieur à 40%

Automatisation du calcul et du versement

Oui

Oui

Nécessité d’une réforme fiscale

Oui

Oui

Individualisation de l’imposition des revenus
(suppression des quotients conjugal et familial)

Oui

Oui

Versement de l’allocation par une voie fiscale

Option envisagée

Oui

Centralisation du financement et de la gestion de la prestation au niveau national

Oui

Oui

Dispositifs d’incitation à la reprise d’emploi

Pour les salariés

Pour les employeurs

Développement de l’accompagnement social à un niveau local

Oui

Oui

Nous constatons que 15 caractéristiques sont communes aux deux propositions, 2 indéterminées et 9 divergentes.

Des avancées conceptuelles notables

Parmi les quinze points de convergence, nous en remarquons plus particulièrement cinq, emblématiques d’un changement de vision parmi les progressistes.

Regroupement de 9 des 10 minima sociaux en un seul

A l’issue d’un rappel de l’historique et des justifications des minima sociaux, Terra Nova reconnaît que la situation actuelle nécessite une réforme de grande ampleur : « Malgré les vertus des minima sociaux, le système atteint aujourd’hui ses limites, tant pour ses allocataires, confrontés à des conditions d’accès d’une extrême complexité, que pour les financeurs, ou encore les contribuables et citoyens de moins en moins enclins à participer à l’effort de solidarité ».

Il s’agit d’une « simplification radicale du système : à l’ensemble des minima sociaux actuels seraient ainsi substituée une seule prestation, le « minimum décent », attribué à tous les adultes sous conditions de ressources, pour les aider à mener une vie décente ». Terra Nova propose ainsi d’aller plus loin que le scénario 3 du rapport Sirugue, qui combine une « couverture socle commune », un « complément d’insertion » et un « complément de soutien ». Cela pose tout de même une réelle difficulté pour les personnes seules actuellement bénéficiaires de l’AAH ou de l’ASPA, comme nous le verrons plus loin.

L’allocation spécifique destinée aux demandeurs d’asile reste séparée, ce qui parait effectivement légitime, permettant de définir des conditions d’accès, des montants et des modalités différentes pour un public clairement identifié.

Individualisation du montant alloué

L’encadré 2, en page 23 du rapport, aborde de façon particulièrement pertinente les échelles d’équivalence, reconnaissant les limites de cet outil théorique pour appréhender la réalité vécue par les familles : « Les échelles d’équivalence sont un outil utile pour estimer les inégalités de revenus et leurs évolutions. (…) Ces échelles sont calculées en général et appréhendent insuffisamment les besoins spécifiques de certains ménages, familles monoparentales ou personnes âgées notamment (sous-estimation des besoins dans un cas, sur-estimation dans l’autre) ».

La conclusion de Terra Nova sur ce point constitue une rupture bienvenue par rapport au dogme défendu depuis des décennies par les statisticiens qui veulent imposer l’observation statistique des économies réalisées au sein d’une famille comme norme prescriptive de l’action publique : « Notre proposition assume de ne pas totalement tenir compte de ces échelles, en raison du souhait de promouvoir une forme plus affirmée d’émancipation individuelle ». En cela Terra Nova confirme l’orientation prise par le rapport Sirugue ainsi que nos propres travaux.

Automatisation du versement, recentralisation du financement et de la gestion

Le rapport Terra Nova montre une volonté forte d’automatiser la prestation : « Une des grandes problématiques du RSA est, nous l’avons vu, le non-recours à la prestation. Certains auteurs mettent en cause le fait qu’il est nécessaire de demander ces prestations. Cet argument, joint à un souhait d’automatisation et à la perspective du prélèvement mensualisé à la source de l’impôt sur le revenu, plaide nettement pour un versement de la prestation via le canal fiscal. Suivant cette logique, s’agissant d’une prestation de solidarité nationale, et prenant en compte l’engorgement financier des départements, la recentralisation totale du financement du minimum décent semble la seule voie possible. L’insertion resterait à la charge des départements, qui pourraient se concentrer sur cette dimension en étant libérés de la gestion de la prestation ».

Le rapport est par contre hésitant sur les modalités techniques, évoquant deux options, l’une en confiant « au réseau de la branche famille l’instruction et le paiement de la prestation », l’autre étant « le versement automatique, sans instruction complémentaire, du minimum décent, par la voie fiscale ».

A la suite de Lionel Stoléru, nous militons pour la deuxième approche, seule à même de gérer efficacement un système automatique et robuste.

Lien avec une réforme fiscale majeure

Le rapport Terra Nova n’aborde cet aspect du problème qu’avec prudence, page 29, en listant la suppression « de la partie inutile des dépenses fiscales », du « quotient conjugal de l’impôt sur le revenu », du « quotient familial au moins au-delà de 18 ans, voire, dans une logique de clarification des dispositifs, pour tous les enfants (assortie alors du retour d’une prestation universelle pour compenser la charge d’enfant) ».

Si tous ces points sont logiques, du fait de la mise en place d’une prestation homogène telle que le Minimum décent, on perçoit ici l’embarras du groupe de travail Terra Nova qui constate que certains dispositifs fiscaux font double emploi avec la prestation cible, mais hésite encore à proposer une ré-architecture d’ensemble.

Séparation franche de l’aide au logement

Alors que l’idée de fusionner les aides personnelles au logement avec le RSA est parfois évoquée pour définir une prestation simplifiée, Terra Nova repousse cette piste : « Les allocations logement poursuivraient, comme aujourd’hui, l’objectif d’aider les familles à se loger. La variabilité de la prestation inclut ici la différence territoriale de coût du logement, qui constitue un tiers de la différence du coût de la vie, et compense ainsi pour une part les inégalités territoriales ».

La note 47 explique ce choix : « La fusion des allocations logement et du RSA est préconisée entre autres par l’Institut des Politiques Publiques. Si cette proposition est fondée sur la logique fortement redistributive des deux prestations, et leur objectif de réponse aux besoins élémentaires, elle nous semble comporter de nombreux inconvénients. S’opposant à l’objectif proposé de clarification des objectifs, elle s’adapte mal à une extension du public d’une prestation unique, potentiellement dans des situations de logement différentes. En outre, elle requiert une diversité territoriale qui se marie mal avec un minimum décent unique ».

 

Trois écarts majeurs invitent à poursuivre la réflexion

Le montant proposé pour le Minimum décent est problématique

Terra Nova reconnaît que sa proposition génère mécaniquement des perdants parmi les plus pauvres. Avec un montant apparemment généreux (750€), beaucoup des actuels bénéficiaires de l’AAH ou de l’ASPA sont perdants, ainsi que ceux qui, percevant un faible revenu d’activité combinent actuellement plusieurs aides dont la somme est supérieure au « minimum décent » amputé par un taux marginal de prélèvement de 100% (voir note 62, page 29).

Terra Nova indique (page 40) que « cette contribution ne peut prétendre prévoir l’intégralité du dispositif de transition », mais précise que « cette réforme devra se faire en concertation avec les nombreux acteurs du système », « de façon progressive pour prendre en compte la situation des perdants », avec « des systèmes transitoires », en particulier des « dispositifs compensatoires de handicap ou de dépendance pour éviter les ruptures de droits ». On entre visiblement là dans une complexité dont nous connaissons l’issue…

Notre proposition LIBER, plus prudente, définie en continuité du système actuel ne génère pas de perdants parmi les plus pauvres. En effet, un « complément de soutien » – pour reprendre le vocabulaire du rapport Sirugue – complète le LIBER d’environ 500€ à hauteur de 800€ pour les actuels bénéficiaires de l’AAH ou de l’ASPA. De plus, le taux de prélèvement modéré, inférieur à 40% pour les bas salaires, assure que les personnes ayant un revenu d’activité seront toujours gagnantes par rapport à la situation actuelle.

Par ailleurs, le montant de 750€ du Minimum décent est trop généreux par rapport aux revenus d’activité. Pour un couple sans activité, les 1.500€ de « Minimum décent » perçus seraient nettement supérieurs aux 1.150€ nets reçus si l’un des deux travaille au SMIC. Ceci constituerait une sévère désincitation au travail, incompatible avec l’objectif rappelé en page 6 de « réduire l’impact d’éventuelles trappes à inactivité ». Face à cette objection évidente, le rapport Terra Nova évoque (page 21) le complément apporté par la Prime d’activité – qu’il faudrait mécaniquement renforcer de façon très conséquente, ce que le rapport ne chiffre pas (ce qui rend peu crédible l’analyse budgétaire des pages 25 à 28).

L’erreur de fond est une confusion entre redistribution verticale (des riches vers les pauvres) et redistribution horizontale (entre situations objectivement différentes). Le schéma ci-dessous exprime cela :

tranfrts_horiz_verti

Proposer d’aligner de facto le « Minimum décent » sur la situation des handicapés (qui reçoivent une AAH d’environ 800€) ou les personnes âgées (l’ASPA d’une personne seule est du même ordre de grandeur) revient à ne plus faire de différence entre ceux qui sont en mesure de s’insérer par leur travail et ceux qui en sont légitimement empêchés pour diverses raisons.

Nous invitons Terra Nova à mieux étudier le scénario 3 du rapport Sirugue qui propose une « couverture socle commune » de 400€, à laquelle peut s’ajouter un « complément d’insertion » ou un « complément de soutien », qui, de même que notre proposition LIBER, répond de manière plus efficace et réaliste à l’objectif d’un socle de revenu adapté à la situation objective des personnes. Dans notre proposition LIBER, un transfert « vertical », d’environ 500€ pour une personne seule, est complété par un transfert « horizontal » de quelques 300€ pour les handicapés et personnes âgées, maintenant le niveau actuel de leurs prestations.

Une individualisation inaboutie

Le rapport Terra Nova s’inscrit dans la continuité du scénario 3 de Christophe Sirugue en distinguant la conjugalisation nécessaire pour déterminer les droits à la prestation et l’individualisation du montant alloué. Pour l’exprimer simplement, un couple (marié, pacsé ou concubin) sans aucun revenu percevra deux fois le montant individuel, soit 1.500€, alors que si l’un des deux a un revenu confortable, le droit à prestation sera nul pour les deux. Les situations intermédiaires sont problématiques, avec des effets de seuils identifiés très justement en page 22 du rapport.

La solution préconisée est boiteuse, ce dont ont visiblement conscience les auteurs mêmes du rapport : « Pourrait alors être prévu un mécanisme progressif, dont les contours sont ici simplement présentés à titre d’exemple ». A la lecture du dispositif en question, on voit réapparaître la complexité que le rapport cherchait à réduire : « La part de minimum décent permettant d’excéder, pour le ménage, 1500 euros de revenus, serait divisée par 2 ; un ménage d’un actif touchant 1200 euros et un inactif, éligible donc, toucherait, au titre de l’inactif, 300 euros (part de minimum permettant d’atteindre 1500 euros) + 450/2 (part de minimum au-delà de 1500 euros) = 525 euros de prestation ».

Sur cette question fondamentale de l’individualisation, il n’existe en réalité pas de demi-mesure. Tout d’abord, il faudra finir par admettre que l’Etat n’a pas de légitimité à prendre en considération les choix personnels de citoyens adultes et responsables. Le statut de concubin ne peut pas être un critère légal lorsqu’il s’agit d’allouer à une personne le revenu minimal assurant sa subsistance. Ensuite, ce serait un progrès important pour l’autonomie des femmes qu’une épouse sans revenu puisse demander un revenu minimum individuel plutôt que son époux fortuné ne diminue (jusqu’à 32.000€ par an !) son impôt (à lui) grâce à son mariage.

La réflexion sur l’individualisation mériterait d’être prolongée, en particulier sur la fiscalité.

Terra Nova conserve la dialectique paternaliste d’inciter au travail

C’est pour nous une surprise. Il est assez curieux que des « progressistes » (donc a priori pas des nostalgiques des Trente Glorieuses) propagent encore cette idée malsaine qu’il faudrait inciter les personnes à aller travailler. C’est l’objectif affiché du groupe de prestations complémentaires décrit en page 20 : « Les dispositifs d’incitation et la prime d’activité auraient pour objectif l’incitation à la reprise d’emploi, permettant le cumul entre de bas niveaux de rémunération et une prestation ».

Ce paternalisme semble pourtant d’un autre âge. En réalité, c’est une caractéristique commune à toute l’humanité que de désirer participer activement à la vie du groupe, par son travail, sous une forme ou une autre. L’enjeu actuel n’est-il pas plutôt de résorber les obstacles qui empêchent les entreprises d’embaucher ? Ne faudrait-il pas plutôt réfléchir aux moyens efficaces de multiplier des emplois intéressants et financièrement attractifs ? Plutôt que vouloir « inciter » les gens à travailler, l’enjeu n’est-il pas plutôt, tout simplement, de supprimer les « désincitations » de notre système. Agissons sur les mécanismes pour supprimer leurs inconvénients, et surtout laissons les citoyens faire leurs choix en toute rationalité.

A ce titre, un consensus existe sur les incidences positives de l’exonération Fillon de cotisations patronales ainsi que le CICE – même si les modalités en sont trop compliquées – pour abaisser le coût du travail et viabiliser des emplois. Une réflexion mériterait d’être poursuivie sur les moyens de généraliser ces effets positifs et multiplier les emplois.

 

Une critique lacunaire du Revenu universel

Assez curieusement, le rapport Terra Nova se conclut avec un encadré de quatre pages « Le revenu universel, une solution inadaptée », révélant le souhait des auteurs de se démarquer d’un concept encore sujet à polémiques.

Terra Nova commence cependant par réfuter une critique assez courante : « Certaines critiques – auxquelles nous ne nous associons pas – estiment qu’un tel dispositif serait radicalement désincitatif au travail. La diversité des fonctions du travail nous semble rendre peu crédible l’hypothèse d’un choix massif pour l’inactivité, ou pour une activité égoïste ».

Ensuite, Terra Nova reconnaît la proximité d’un schéma de type LIBER avec sa proposition d’un Minimum décent : « partant d’un montant proche de l’actuel RSA (500 euros pour une personne seule), les mouvements financiers créés par un revenu universel seraient multipliés par trente, pour un effet redistributif dont les promoteurs indiquent qu’il serait quasi similaire. En passant par la voie fiscale, qui garantit l’universalité, cette solution serait alors extrêmement proche de celle que nous proposons ».

Au plan du principe même, Terra Nova reconnait cette proximité, tout en s’interrogeant sur les modalités les plus adaptées : « Les promoteurs soulignent alors le caractère non stigmatisant d’un revenu universel ; si cet argument est tout à fait intéressant dans le contexte précité de remise en cause de la légitimité des minima sociaux, d’autres méthodes de redistribution permettent également une plus grande neutralité – telle la voie fiscale ».

Deux critiques plus précises portent sur des propositions de revenu universel d’un montant élevé, qui ne correspond pas à notre proposition LIBER.

Enfin, l’encadré se conclut sur un jugement assez flou : « Dans son acception la plus étroite, il ne modifie pas les équilibres de redistribution, et on peine alors à voir l’intérêt d’un tel mouvement financier sans changement substantiel. Dans son acception la plus large, il substitue à une partie de notre protection sociale le libre choix de l’individu confronté au marché. D’autres solutions, présentées partiellement dans cette contribution, pour répondre aux problèmes de complexité de la protection sociale nous semblent plus utiles et plus pertinentes ».

A cette lecture, nous pensons possible de parvenir à dissiper les quelques malentendus qui subsistent, dans l’objectif qui est le nôtre de définir une solution consensuelle pour assurer la subsistance de chacun tout en respectant son entière liberté et sa motivation à s’insérer dans la société. L’association AIRE, depuis 27 ans, est toujours disponible pour un dialogue constructif avec toutes les bonnes volontés afin de définir les meilleures options pour le bien commun.

Conclusion : approfondir la réflexion pour définir un projet humaniste et réaliste, conçu sous la forme d’une réforme fiscale

Un récent rapport[1] de l’Assemblée nationale rendu public le 26 octobre 2016 dresse un bilan catastrophique de l’accès au droit pour les plus démunis :

« Selon une étude du phénomène menée par la CNAF sur l’année 2013, cette année-là, les indus nets de RSA ont concerné 700.000 personnes, et les rappels nets 2 millions. Ce sont ainsi quelque 44,7 % des allocataires du RSA qui se seraient vu notifier au moins un indu et 68,8 % au moins un rappel. En volume, la CNAF estime que ces chiffres représentent environ 1,65 milliard d’euros d’indus et 1,99 milliard d’euros de rappels pour le RSA. En 2013, environ 1,2 million d’allocataires ont ainsi connu une suspension de droit au RSA car ils n’avaient pas fourni leur déclaration trimestrielle de ressources à temps à leur CAF. Certains ont été effectivement exclus du dispositif parce qu’ils n’y avaient plus droit. Mais on estime que pour 850.000 d’entre eux, cette suspension n’était que provisoire et s’est finalement traduite par des rappels de RSA quelques mois plus tard ».

L’évaluation préalable du Projet de Loi de Finance pour 2017 a également pointé ces dysfonctionnements, qui ne concernent pas que le RSA : « Ainsi, en 2013, pour l’ensemble des prestations versées par les caisses d’allocations familiales, 2,6 millions d’allocataires ont été concernés par un indu et 5 millions par un rappel ».

L’ampleur massive du phénomène s’accommode mal de propos dilatoires ou de demi-mesures, accumulées au fil des quinquennats, qui aboutissent inexorablement à des situations extrêmement déplaisantes pour les plus fragiles de notre société.

Ainsi que nous le rappelions avec Lionel Stoléru dans une tribune publiée le 20 avril 2016 dans Les Echos, à la suite de la présentation du rapport de la mission du député Christophe Sirugue sur la nécessaire réforme des minima sociaux, « un vrai revenu universel passe par une réforme fiscale ». Sur ce point, nous constatons les réticences de certains groupes de réflexion, qui se limitent encore à proposer des réaménagements de la protection sociale, sans percevoir la nécessaire continuité à établir avec la politique fiscale, premier outil de redistribution.

Englobant plus largement l’ensemble des mécanismes redistributifs actuels – fiscalité, prestations sociales et familiales – il est pourtant possible d’imaginer une solution de synthèse s’inscrivant en continuité de la réalité actuelle, en corrigeant les multiples anomalies et induisant de nouvelles caractéristiques désirables. C’est ce à quoi nous invitons Terra Nova : élargir encore sa vision pour percevoir les lignes de force de notre système socio-fiscal.

Dans cette réflexion, assez technique il faut l’admettre, nous courrons tous le risque de résumer nos propositions de réformes à un vaste chantier de mécano, permettant certes d’améliorer de nombreuses caractéristiques du système actuel, mais sans parvenir à instaurer les conditions matérielles permettant à chaque citoyen d’atteindre la qualité de vie à laquelle il aspire légitimement. Eliminer les tracasseries administratives et l’incertitude du lendemain grâce à un socle de revenu universel est une chose. Permettre à chacun de se sentir partie prenante et respecté par la société est d’un autre niveau. En ce sens, évoquer un « minimum décent » reformule la question du socle monétaire en l’ouvrant à une dimension plus humaine.  L’analyse technique laisse alors la place à la discussion politique. Rappelons-nous que le montant de 500€ régulièrement évoqué n’a en réalité qu’une seule explication : c’est le niveau actuel des aides accordées aux personnes seules sans ressources et nous savons qu’il peut être généralisé à tout un pays, accompagné d’une réforme fiscale précise, sans perturber le fonctionnement de notre économie. Ce montant n’est donc pas prescriptif. Un débat politique sera nécessaire pour que l’ensemble des citoyens puisse décider en toute sagesse démocratique le niveau décent soutenable.

Oui, par comparaison avec le désastreux rapport de la Fondation Jean Jaurès publié en mai – dont on ne sait s’il avait pour objectif de décrédibiliser le revenu de base ou de ridiculiser la Fondation – la récente proposition Terra Nova apporte des avancées conceptuelles importantes, dont nous ne pouvons que nous réjouir. Un certain approfondissement est cependant nécessaire pour en faire un projet réaliste.

 


[1] Rapport d’information sur l’évaluation des politiques publiques en faveur de l’accès aux droits sociaux, présenté par les députés Gisèle Biémouret et Jean-Louis Costes